符合历史进步大趋势的改革，不代表就是短期内的正确行动。王安石变法举措太多，动作太大，急于求成，反而给政治对手留下太多把柄。当然，从他作为政治家贯彻自己理想信念的角度看，这是可以理解的。他自考取功名以后，在江浙皖豫辗转为官二十年，所见所闻之弊病实在太多，一朝得君行道，自有时不我待之感。
国家的问题，往往不到积腠理之疾累至于骨髓而不能改革，待到需要改革时，不下猛药已不能奏效。然而为了下这味猛药，改革者又不得不雷厉风行，这反而破坏了尚能维持均衡的政治结构，自会引发保守者的激烈反对。王安石用来总揽改革上层设计和执行的制置三司条例司，仅运行了一年就被废止，正是因为动人权力如杀人父母，一旦权力失衡，君王也必须予以抑制。
王安石的改革虽然失败了，但他开启的财政国家化路线有两个重要的继承人，第一个是章惇，第二个是蔡京。他们意识到像王安石那样试图提出全局解决方案是很难落地的，于是在其政治生涯中基本只努力解决其中一两个问题，也都取得了一定的成功。
章惇是在王安石主持变法时就被他看中的人才，王安石拔擢他做了编修三司条例官，后来又做察访使，是一方大员。章惇此人文武双全，治理两湖地界时平定了当地群蛮，受到宋神宗重视，但因为反对司马光罢行免役法，言辞过激而被贬黜。宋哲宗亲政后，确立了“绍述”的国是，也就是继续推行变法。章惇因而得到重用，对司马光一党反对变法的人进行了严厉的政治打击，“协谋朋奸，报复仇怨，小大之臣，无一得免，死者祸及其孥”。因为党争手段的酷烈，章惇被列入《宋史·奸臣传》，但是从具体的施政举措来看，他主要的努力方向是恢复王安石熙宁变法中的大部分举措，并使之适应哲宗朝的具体境况。
还在司马光主政期间，章惇就曾激烈反对司马光罢废免役法的举措。绍圣元年（1094）“绍述”新法之后，章惇的第一件举措就是恢复免役法。同年，他又主导恢复了制置三司条例司，第二年恢复青苗法，第三年恢复保甲法，第四年恢复市易法。此外还有恢复王安石选官制等一系列办法，此处不再赘述。针对王安石推行新法时的一系列弊端，他也做出了调整。比如王安石时代的免役法虽然采取出钱免除徭役的便民之法，但是在执行过程中变成强制执行。当时因为铜钱铸造和流通的供应不稳定，钱荒时常发生，下等户交不出钱免役，反而被官吏罚得家破人亡。针对这种弊端，章惇把免役钱的数额由原来的二分减为一分，而且规定优先从五等户中的最下等减免。再如，王安石时代的青苗法也有定额强制贷款的弊端，章惇也把它改成“不课郡县定额”“给散本钱，不限多寡”。再如，为避免市易法演变成官员敛财的工具，章惇特别规定“不许赊请”，也不把官员通过市易法赚取的利润与利息作为政绩来考核定赏，这些变法政策，终于得以持续推行下去。
章惇在哲宗朝任相七年，他继续推行新法，使得北宋政府的财政能力得到加强，反映在地缘政治上，就是北宋得以对西夏采取筑城进逼的策略，一步步蚕食西夏的领土，并于平夏城之役取得对西夏的决定性胜利。在他主政期间，北宋也对吐蕃采取进逼措施，顺利占取邈川与青唐两大城。以上都是北宋一朝少有的地缘政治大突破。从这个意义上讲，章惇实在是一位能臣，他被列入《奸臣传》，应是《宋史》作者在立场上站司马光而反王安石的结果。
章惇之后，另一位继续推行财政国家建设的关键人物，就是蔡京。因为《水浒传》，这位“奸臣”在人们心中的形象几已定格，但仔细考察他的施政举措，在财政体系转型的路径上，他也是一位能吏。
与坚决支持新法的章惇不同，蔡京对变法的立场，持很大的投机主义取向。他最早是支持王安石一派的，元祐年间司马光主持朝政后，他做开封府知事期间率先响应罢行免役法，改为差役法，得到司马光的赏识。绍圣元年，他又积极配合章惇，恢复免役法。崇宁二年（1103），他做了宰相，封了嘉国公，独揽大权，开启十七年四任宰相的执政生涯。
蔡京之所以得到徽宗的宠信，很大程度上是因为他的确理财有术，当然难听地说就是敛财有方，就连大儒朱熹在评价他时也说：
京之当国，费侈无度。赵挺之继京为相，便做不行。挺之固庸人，后张天觉亦复无所措手足。京四次入相，后至盲废，始终只用“不患无财，患不能理财”之说，其原自荆公。又以盐钞、茶引成柜进入，上益喜，谓近侍曰：“此太师送到朕添支也。”由是内庭赐予，不用金钱，虽累巨万，皆不费力。
蔡京执政期间主要的财政改革方案，有榷茶之法、钞引盐制、币制改革、漕运法和方田法等方面。简单梳理介绍如下：
榷茶之法，我们前文介绍过，它的本质就是官府对茶这种大众消费品实施专卖和特许经营制度，从中赚取一道“垄断费”。北宋建国之初，从建隆三年（962）开始对江南从蕲春北销的茶叶实施榷茶：“以监察御史刘湛为膳部郎中。湛奉诏榷茶于蕲春，岁入增倍。”当时还不是特许经营，而是官府垄断经营，也就是茶农直接把茶折算成赋税交给官府，官府来进行售卖。如有茶商想贩茶，他要到京师去花重金购买茶引，才能到茶园收茶，实际上扮演了官茶分销商的角色。嘉祐四年（1059）以后，北宋政府放开了对茶商的垄断，实行通商法。
崇宁元年（1102）蔡京主政，废除了实行四十年的通商法，恢复了官府垄断的禁榷制，到崇宁四年（1105）又改为茶引法，到政和二年（1112）进一步完善，基本模式是政府并不强制收购茶农的茶，而是改为给茶商发茶引，商人贩茶要先向政府买引，再向茶农买茶，所买卖茶叶要在官府合同场过秤登记，与茶引严格匹配。然后商人要到官府指定的贩茶地再行售卖，卖完后还要把茶引缴回。从这个模式来看，这是一套非常完整、严密的特许经营制度，而且政府还提供了相当多的公共服务，有一种让商人“花钱买优良经商环境”的意思在里面。
钞引盐制，即盐钞法或盐引法。盐引跟茶引一样，是官府售发给商人贩盐的许可凭证。由于中原对西北地区输出铜铁钱的运输成本太高，当地钱价甚贵，影响政府在西北区域的军事存在，所以北宋政府在庆历八年（1048）“令商人就边郡入钱四贯八百售一钞，至解池请盐二百斤，任其私卖，得钱以实塞下，省数十郡般运之劳”，也就是政府在西北开售盐引，吸引商人前往购买，增加西北边疆的货币供给。由于西北货币的缺乏，当地商人在购买盐引之后，有拿盐引当货币交易购买其他货物的，所以又叫“盐钞”。
北宋的盐钞一般针对两种产盐地发行，一种是陆盐，最大产盐地是关羽老家解县附近的盐池，也就是前文所引的“解池”。还有一种是海盐，经营模式是政府官运官卖，从海边产盐区运盐到各州军卖发。蔡京执政时，解池被大水冲毁，他的改革方案主要是针对海盐，也是让商人先向政府购买盐引，再到产盐处贩运，并到官办的场所称重囊封，检查合同票据，再到指定地点贩卖。整个流程跟茶法是类似的。
币制改革，就是对铸钱金属含量及其兑换标准的改革。这里需要了解的背景是，宋代混用铜钱、铁钱和纸币，它们之间既相互排斥，又互为补充，十分紊乱。北宋政府的币制改革，用意不在于稳定币制，而在于为筹措军费敛财。这就是为什么蔡京选择陕西路为币制改革的试点，其实就是因为那里的经济与国防军需紧密捆绑在一起。
崇宁元年蔡京掌权后，在陕西路铸当五钱，一年后又铸造当十钱。在此之前，陕西路流行的铜币是小平钱和折二钱，可以简单理解为一块钱和两块钱。当五钱和当十钱的意思是“当五块钱用”和“当十块钱用”，但又不是真的五块和十块。因为如果真的是当十钱，那一千文就该有四十五斤重。但是蔡京铸造的当十钱每一千文只有十四斤七两重，金属含量比例远不足1:10，只有1:3。这其实是用降低硬币含金量的方式掠夺民间财富，用于政府军需。这固然能解一时之急，但由此造成的后患，是硬币出现大规模贬值，民间不得不私铸硬币用于交易流通，反过来加剧了货币体系紊乱的局面。
漕运改革，主要是改革东南钱粮向京师运输的方式。改革之前，漕运主要是转运，东南钱粮到达真、扬、楚、泗的七个仓，再由这七个仓搬运上京。漕运的前半段靠商人转运，政府发放盐引作为补贴，后半段则是政府官运。蔡京把转运法改成直达法，虽然由官府一体办理，但是增加了行政成本，实际上是一种倒退。
方田法，就是从王安石的方田均税法直接变来的，也是对土地数据进行重新财会统计，把土地分为十等，合理化税赋。因为实行起来太难，触动的利益太多，蔡京的这个改革跟王安石一样，也是几起几伏。崇宁五年（1106）罢，大观二年（1108）复，大观四年（1110）罢，不久又复，宣和二年（1120）最终废罢。
综上所述，从财政国家化的角度来看，蔡京五项事关财税的主要改革措施中，漕运改革属于倒退，方田法属于领地国家的税制改革，币制改革、茶榷和盐引则属于金融和间接税改革方向。其中币制改革主要是为了方便暴力机器敛财，茶榷和盐引则是有进步意义的。但是，为了提升改革的推行效率，蔡京在实施茶榷盐引的同时还推行了比较赏罚法，用现在时髦的话说就是给官员们制定了KPI考核标准，谁从茶盐课利中赚取的利润多以及打击私盐茶贩的政绩卓著，谁就能得到提拔，反之则要贬黜。这就逼得官吏们“务增课额，抑勒科配”，也就是把贩卖茶盐这种本应由市场自发行为来运行的活动，变成了强制摊派。大观四年侍御史毛注批评说：
提举盐事司苛责郡县，以卖盐多寡为官吏殿最，一有循职养民不忍侵克，则指为沮法，必重奏劾谴黜，州县孰不望风畏威，竞为刻虐?由是东南诸州每县三等以上户，俱以物产高下，勒认盐数之多寡。上户岁限有至千缗，第三等末户不下三五十贯，籍为定数，使依数贩易，以足岁额；稍或愆期，鞭挞随之。一县岁额有三五万缗，今用为常额，实为害之大者。
蔡京的财税改革使北宋朝廷的用度充足，也支撑了宣和年间的对辽战争。当时，完颜阿骨打在东北崛起，屡败辽军。蔡京和童贯认为辽国灭亡在即，宜联金伐辽，意图收复燕云十六州之地。宣和二年，宋金商定各自进军攻辽，金军夺取辽上京临潢府（今内蒙古自治区赤峰市巴林左旗林东镇南）与中京大定府（今内蒙古自治区赤峰市宁城县天义镇大明乡），宋军攻取辽西京大同府（今山西省大同市）和南京析津府（今北京）。宋答应灭辽后，将原来于澶渊之盟输给辽的岁币转输给金，金则答应将燕云十六州还给宋。这个布局从地缘政治的角度讲其实是合理的，而且算是抓住了时机。但无奈的是，宋军能力不足，攻辽完全失败，西京和南京被金军攻占。嗣后双方就燕云十六州的归属反复拉锯，金军虽然归还了燕云七州，却窥探到宋军实力，最终决定南下伐宋，酿成靖康之变，造成北宋的灭亡。蔡京和童贯也因此被刻在历史的耻辱柱上。
金人南下俘虏徽钦二帝并皇族百余人，只有徽宗第九子赵构幸免。赵构在南京应天府（今河南省商丘市）称帝，随后南逃至扬州，甚至一度漂泊海上，直到绍兴八年（1138）才在临安定都。南宋建国于如此兵马倥偬、风雨飘摇之际，当然要竭尽一切能动用的军事资源自保，政府自然不能不对百姓进行大肆搜刮，以充军费，正所谓“疮痍未苏，官吏不务安集而更加刻剥，兵将所过纵暴而唯事诛求”。反映在财政体系上，就是南宋政府建基之初，在税赋节支方面，几乎穷尽了一切可能。在粮食征集方面，有和籴、均籴、借籴、营田、屯田等政策；在军需物资方面，有和买、榷马等政策；在征调人力资源方面，恢复了徭役制，甚至搞了抓壮丁；在课征现钱方面，有茶盐酒榷、经制钱、总制钱（都是军方加收的杂税）、月桩钱（按月加征的税钱）、版账钱（缺资料不可考）、发行纸币、折帛钱（抵交丝绢的钱）、上供钱银、官告（吏部私下卖官的钱）、度牒师号（针对出家人收的认证费）、户帖（土地税）、免役钱（抵徭役的钱）、身丁钱（人头税）、市舶司、鬻官田、民间捐纳、没收民产等。其中，蔡京留下的茶盐官榷占到了南宋中央财政收入的一半，足以见得皇帝为什么喜欢这位大奸臣了。
如此凌乱的财政体系，直到秦桧主政签订绍兴和议之后，才得以初步稳定下来，秦桧的执政也大致框定了南宋偏安政权的财政性格。这里需要说明的是，尽管近千年来，秦桧作为“史上第一奸臣”的形象已经深入人心，但从纯粹的政治权术分析来看，赵构之选择议和，起用秦桧，诛杀岳飞，都是有合理性的。因为所有暴力集团的第一要务都是汲取资源维系自身存在，而不是耗尽资源去取得复仇战争的胜利。而且，汲取资源从事进攻性战争，势必导致军方的坐大。在当时南宋政权不稳的情况下，很容易演化成为五代十国的军阀混战局面。赵构本人称帝后三年，就爆发了苗刘之变。苗傅、刘正彦打着“清君侧”的名号胁迫赵构禅让给自己三岁的孩子，对这位皇帝造成的心理阴影可想而知。而且当时除了苗傅、刘正彦之外，像刘锜、杨沂中这些节度使，张俊这样的地方实力派，已经坐大。以彼时的情形，赵构其实不知道将来自己会不会成为汉献帝或者唐昭宗，连身家性命都会遭到威胁。因此他一旦巩固权力，就迫不及待与金国议和，从根本上避免因为长期战争而导致军阀政治的出现。秦桧只是恰好符合他在议和大方向上的需求而已。古往今来多少人为岳飞的冤狱感叹，却就是不敢指出皇帝冤杀忠臣的本质是他的屁股始终坐在自己利益最大化的一边，而不是民族利益最大化的一边。
言归正传，自赵构称帝至绍兴和议，南宋朝廷任相者，计有李纲、黄潜善、汪伯彦、杜充、吕颐浩、朱胜非、范宗尹、赵鼎、张浚与秦桧，共十人。其中任期最长的便是秦桧，有十八年七个月之多。排第二位的是赵鼎，却只任职了三年四个月。可见秦桧之前南宋相位如走马灯一般，始终不能确定，其中一大关键，就是各位宰相的财政措施不能稳定。
其中，李纲是主战派，与赵构理念不合，只任职三个月就离去了。黄潜善、汪伯彦的办法是把各种临时性的杂税固定为正式税收，例如经制钱、榷添酒钱、量添卖糟钱、人户典卖田宅增添牙税钱（土地契税及契约文书公证费）、官员等请俸头子钱（官员薪资所得税）、楼店务增添三分房钱（国有地租金）等。吕颐浩的办法是起用蔡京、王黼的旧部下，继续加征经制钱，重视茶盐酒榷，扩大科敛（强制性的摊派征收）。朱胜非的办法是加征折绢钱。范宗尹的办法则是变卖官职和官田。赵鼎没有财政方面的才干，主要是继承吕颐浩的重税政策。张浚主要关注以川茶买战马等具体措施。纵观秦桧以前的诸位宰相，他们的基本思路主要是传承蔡京的办法，以茶盐酒榷为主要财政收入，同时加征各种名目繁多的间接税。可见，财政国家的思路仍在延续。
从李纲到秦桧拜相的十余年间，赵构走马观花换了十位宰相，直到秦桧才形成了一套相对稳定的相权体系。其中的首要原因，是秦桧为赵构的议和提供了一个看上去体面的方向：南北分治。
建炎四年（1130）十月，秦桧提出了“如欲天下无事，南自南，北自北”。这表面上看是个南北对等的分治方案，实际上北可以随时威胁南，南却无实力威胁北，所以是个降尊投降的和平方案。但是赵构本人早已被金军吓破了胆，而且以保卫皇位为第一要务的帝王术也要求他首先做到与金国议和，否则他的政权就可能亡于为从事军备而必须施行的横征暴敛以及受益于聚敛军费的各路军侯。于是在听到秦桧的方案后，赵构便马上起用他做礼部尚书。
与其他高级官僚不同，秦桧的财政技术、能力并不强于之前的宰相，较蔡京更是远远不如。他的得势，在于他能够站在赵构的立场上来看问题，把财政问题与赵构对外议和、对内集权的需求联系在一起。换句话说，就是他比其他官僚更有“大局观”。
秦桧本人是江宁人，与朝中的江南士人关系友好。南宋初年，军费耗资甚靡，主要赋税都加在江南人的头上。赵构自己也说：“今财用止出东南数十州，不免痛加节省，若更广用，竭民膏血，何以继之？”因此江南士人多有主张休养生息论者。这种主张为赵构所利用，变成议和的合法性基础。比如绍兴七年（1137）六月时，他便赌咒发誓，许诺说一旦不打仗，他一定免除许多赋税，减轻江南百姓的负担：
朕以兵戈未息，不免时取于民，如月桩之类，欲罢未可。一旦得遂休兵，凡取于民者当悉除之。……朕嗣位以来，思与之休息，又以边事未靖，军费之资取办于诸路者尚多，斯民之灾如此。倘他日兵寝，朕当蠲罢，虽租赋之常，亦除一二年。朕之此心，天地鬼神实照临之。
绍兴八年（1138）十一月，赵鼎罢相后，张戎等人继续反对议和，赵构又说：“休兵之后，一切从节省，虽常赋亦蠲减，以宽百姓。”几天后，他又说：“十余年间，兵民不得休息，早夜念之。”可见每当有大臣反对议和，他便拿出“免税”来抵挡，暗示其中有一种政治交易。
当时朝中有一些江南官僚，例如李光、莫将、刘一止、沈该等人，因为赵构的这种许诺和秦桧的拉拢，便也同意了议和方案。但是等到绍兴和议成功以后，金人不再对南宋政权构成威胁，赵构便背誓食言，不肯减税。绍兴十一年（1141）八月，他说：“省刑罚，薄税敛，王道之本。国步方艰，未能弭去，斯民税敛，无术可以薄之，朕心实不足。”绍兴十二年（1142）六月，有官员请求减免盐引负担，他又说：“今国用仰给煎海者，十之八九，其可损以与人？”
赵构一方面不打算履行诺言减轻税赋，另一方面又在和议以后收回兵权，重建中央集权。这也是秦桧为相时施政的核心。绍兴和议之前，因为对金作战，张俊、韩世忠、刘光世和岳飞四大镇的兵力由建炎元年（1127）的五千多人增至绍兴五年（1135）的十八万人，在全国总兵力中的占比由5%增加到90%左右。军方如此势大，当然令赵构感到如芒在背，坐立难安。张俊后来归附秦桧，岳飞被杀，韩世忠、刘光世都被解除兵权。兵权解除后，原先由将领经营的公使、激赏、回易等库多被朝廷收回，户部财政规模大幅扩张。可见赵构—秦桧体系的实质，是一方面借军事准备把扩大加征的临时性间接税固定下来，另一方面借议和把这些扩张后的财政资源由导入军方改为导入官僚体系。百姓和军方受损，得益的则是皇室与愿意迎合皇帝的高级官僚集团。赵构毫不掩饰地把这套办法总结为“以天下财赋养天下士大夫”。
我们梳理了两宋朝廷从一系列宰相的财政思路，可以总结出两宋财政国家体系化的基本脉络。这段历史的演化，大致可以分为以下三个阶段：
第一个阶段是王安石时代。这是荆公本人作为有理想也有实干经验的大政治家，对北宋以来面临的总体性危机试图给出一揽子解决方案的时代。作为对时代危机的回应，王安石从财政到用兵到人才，给出了方方面面的回应。但是因为方案过大、牵扯的部分过多而终告失败。
第二个阶段是司马光之后，章惇—蔡京主政的时代。这其实是王安石新法在遭到全面反对后，又得以恢复的时代。章惇和蔡京的特点是不再追求王安石式的全面解决方案，而是择取其中能够快速生效，又容易施行的一两个侧面加以推行。反映在财政体系上，最主要的成果就是以募役取代了徭役，也就是让民众能够以金钱赎买秦制下必须承担的义务以及茶盐官榷代表的间接税改革。这两项其实是联系在一起的，因为没有对秦制下画地为牢的老百姓的解放，就没有商业社会的繁荣，间接税也就不可能成为国家岁入的主流。这期间对政府财政收入贡献最大的，其实是大奸臣蔡京。虽然他的确在诸多改革中谋取了大量私利，但仅茶盐榷一项，就解决了政府一半的财政收入。
第三个阶段则是秦桧时代。这是南宋初年动乱结束后初步稳定的时代，其特点是秦桧配合赵构，一方面借临时性的军事举措来扩大间接税的加征范围，另一方面则借议和来收回重要将帅的军权，巩固中央集权。这与西欧财政国家导向专制国家的逻辑非常相近。
但是，我们比较东西方的财政国家化路线，会发现截然不同的地方。在西欧，尤其是在英格兰等国家，国王因为从事战争的需要，必须扩增间接税。这相应提高了商人的负担，而商人则通过议会、请愿和宪章等方式，向国王争来了政治性权利，比如前文述及宪章城市以及《大宪章》中关于伦敦金融城的条款。这为通向宪政主义铺好了道路。然而两宋的财政国家化改革，仅停留在政府加征诸多间接税以及为茶盐交易做了一些简单的公共服务的层面，并没有出现如同西欧那样借由交税购买权利的官民互动。因此，虽然两宋在财政收入的结构性数据上体现出财政国家化的特征，但并没有完成这个权责匹配的最关键转化。这个财政国家化，只是走了一半的财政国家化，是瘸腿的财政国家化。
本文经 广西师范大学出版社 北京贝贝特 授权，文摘自 张笑宇 著《世界之中》。
